20161125 A02 01       

    กฟผ. เป็นกลไกของรัฐที่มิได้มุ่งสร้างกำไร แต่มุ่งสร้างความมั่นคง และดูแลค่าไฟฟ้าเพื่อประชาชนส่วนใหญ่ บทบาทโรงไฟฟ้าของ กฟผ. จึงมีหน้าที่เสริมความต้องการไฟฟ้า และควบคุมคุณภาพของระบบไฟฟ้า ดังนั้น ในช่วงที่เศรษฐกิจชะลอตัว กฟผ. จึงไม่เพิ่มการสร้างโรงไฟฟ้า ทำให้มีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าลดลงโดยลำดับ กำไรที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการ มาจากผลตอบแทนการลงทุนที่รัฐเป็นผู้กำหนด เพื่อมีรายได้ให้สามารถลงทุนได้ด้วยตัวเอง สำหรับบริษัทลูก ของ กฟผ. จัดตั้งขึ้นตามนโยบายส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนในกิจการ เพื่อลดภาระการลงทุนของภาครัฐ และเพิ่มการแข่งขันในอุตสาหกรรมไฟฟ้า ซึ่งจะส่งผลให้เกิดประสิทธิภาพในการดำเนินการ และผู้ใช้ไฟฟ้าได้รับประโยชน์สูงสุด นอกจากนี้ บริษัทในกลุ่ม กฟผ. ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ จำเป็นต้องมีการดำเนินการอย่างโปร่งใส ตามหลักธรรมาภิบาลภายใต้ภาวะการแข่งขันทางธุรกิจ ซึ่งที่ผ่านมาจะเห็นว่า การดำเนินธุรกิจหรือขยายธุรกิจของบริษัทลูกของ กฟผ. เน้นไปที่การลงทุนหรือร่วมทุนเพื่อขยายการลงทุนไปยังต่างประเทศ เพื่อสร้างความเติบโตและนำรายได้เข้าประเทศในรูปเงินปันผล ซึ่งส่งผลให้ กฟผ. สามารถมีเงินนำส่งรัฐได้มากขึ้น ในประเด็นการประมูลโรงไฟฟ้า IPP ในประเทศ ปัจจุบันถูกกำกับดูแลโดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานให้มีความโปร่งใส เป็นธรรมทั้งกับผู้ใช้ไฟฟ้าและผู้ประกอบการ และบริษัทลูกของ กฟผ. ก็มีสถานะเป็นผู้ประกอบการรายหนึ่งในอุตสาหกรรมไฟฟ้าที่มีสิทธิยื่นประมูลแต่ก็ไม่ได้รับสิทธิพิเศษใดๆ จากการเป็นบริษัทลูกของ กฟผ.

    บทเรียนภาวะสำรองต่ำในอดีต

    ภาวะสำรองไฟฟ้าสะท้อนภาวะเศรษฐกิจที่มีผันผวน เนื่องจากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือ GDP มีทั้งที่สูงกว่าและต่ำกว่าที่คาดการณ์อยู่ตลอดเวลา ในช่วงที่ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงกว่าคาดการณ์ ประเทศไทยเคยเกิดปัญหากำลังสำรองต่ำ ถึงขั้นติดลบมาแล้ว

    เช่น ในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ หลังจากเศรษฐกิจตกต่ำประเทศไทยต้องเข้ารับการช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ(IMF) รัฐบาลได้ประกาศนโยบายหยุดการลงทุนในประเทศ(Zero Growth) และชะลอการก่อสร้างโรงไฟฟ้า มีการกระตุ้นเศรษฐกิจด้านต่างๆ เช่น การท่องเที่ยว การส่งแรงงานไปตะวันออกกลาง จนเศรษฐกิจฟื้นตัวและเติบโตอย่างรวดเร็ว จนกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองลดต่ำลงถึงขั้นวิกฤต นายเกษม จาติกวณิช ผู้ว่าการ กฟผ. สมัยนั้น ต้องแก้ไขสถานการณ์โดยเสนอ ครม. ขออนุมัติเร่งด่วนก่อสร้างโรงไฟฟ้าลานกระบือ ซึ่งเป็นโรงไฟฟ้าแก็สเทอร์ไบน์ แม้ว่าโรงไฟฟ้าประเภทนี้ จะมีประสิทธิภาพต่ำ แต่มีข้อดีคือ สามารถสร้างเสร็จรวดเร็วภายใน 6 เดือน ประกอบกับก๊าซลานกระบือมีราคาถูก ทำให้ประเทศไทยผ่านพ้นวิกฤตสำรองไฟฟ้าต่ำในขณะนั้น โดยไม่มีผลกระทบต่อราคาค่าไฟฟ้า

    กฟผ. กลไกรัฐบริหารกำลังผลิตสำรองของประเทศ

    เมื่อเกิดภาวะสำรองต่ำ แนวทางในการแก้ไข คือ 1. เลื่อนแผนหยุดซ่อมบำรุงโรงไฟฟ้า ซึ่งต้องยอมให้โรงไฟฟ้าเสื่อมสภาพมากกว่าปกติ และมีค่าใช้จ่ายในการซ่อมบำรุงสูงขึ้น 2. รณรงค์ให้ประชาชนช่วยประหยัดไฟฟ้าในช่วงพีค 3. เจรจากับภาคเอกชนที่มีเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรอง ผลิตไฟฟ้าใช้เอง และในช่วงที่มีกำลังผลิตเหลือ ให้ช่วยผลิตเพิ่มขึ้นให้เต็มกำลังผลิต (capacity) 4. เดินเครื่องเกินกว่ากำลังผลิตปกติ (overload) ให้มากที่สุด เป็นการชั่วคราว

20161125 A02 02

    อย่างไรก็ตาม การแก้ไขภาวะสำรองต่ำโดยเลื่อนการหยุดซ่อมตามแผน และการเดินเครื่องเกินกำลังผลิต จะทำให้โรงไฟฟ้าเสื่อมสภาพเร็วกว่าปกติ และมีค่าใช้จ่ายในการซ่อมบำรุงสูงขึ้นตาม สามารถดำเนินการได้เฉพาะโรงไฟฟ้าของ กฟผ. เท่านั้น เอกชนไม่สามารถดำเนินการได้ เพราะต้องยึดตามสัญญา เช่นเดียวกับในเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ ไฟฟ้าสำรองจะสูง ก็สามารถชะลอการสร้างโรงไฟฟ้าได้เฉพาะของ กฟผ. เท่านั้น ไม่สามารถเลื่อนโรงไฟฟ้าของเอกชนได้

    กฟผ จึงมีบทบาทเป็นกลไกของรัฐ ในการบริหารกำลังผลิตสำรองไฟฟ้า ทั้งในช่วงเศรษฐกิจขาขึ้นหรือขาลง ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญหนึ่ง ที่ทำให้ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเศรษฐกิจมีการชะลอตัวลง กำลังผลิตของ กฟผ. จึงเพิ่มขึ้นเพียงกว่า 1,000 เมกะวัตต์ เท่านั้น ขณะที่โรงไฟฟ้าเอกชนยังมีสัญญาซื้อขายไฟฟ้าผูกพันล่วงหน้า ทำให้ในปัจจุบัน กฟผ. มีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้าลดลงเหลือร้อยละ 36

    ไฟฟ้าเกินกระทบน้อยกว่าไฟฟ้าขาด

    ประเทศทั่วโลกส่วนใหญ่ ยอมให้มีกำลังผลิตไฟฟ้าเกินดีกว่าขาด เพราะเมื่อเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว กำลังก็สำรองก็จะลดต่ำลงจนอาจไม่เพียงพอ แต่การสร้างโรงไฟฟ้าต้องใช้เวลาดำเนินการในปัจจุบัน 5 - 8 ปี เนื่องจากมีกระบวนการและขั้นตอนที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายเพิ่มขึ้น เช่น การจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) เป็นต้น

    สำรองสูง ทำไมยังมีการก่อสร้างโรงไฟฟ้า

    เมื่อมีภาวะสำรองไฟฟ้าสูง กฟผ. ได้หยุดหรือชะลอการก่อสร้างโรงไฟฟ้า อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันมีความจำเป็นในการก่อสร้างโรงไฟฟ้าทดแทนโรงไฟฟ้าเก่าในพื้นที่ กทม. และปริมณฑ และเพิ่มเติมในภาคใต้

    ในกรณีของพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งมีกำลังผลิตในพื้นที่น้อยกว่าความต้องการไฟฟ้า การก่อสร้างโรงพระนครใต้และบางประกง เพื่อทดแทนโรงไฟฟ้าเดิมที่หมดอายุการใช้งาน จึงไม่มีผลให้กำลังผลิตเพิ่มขึ้น แต่จะช่วยให้สามารถรักษาความมั่นคงของการจ่ายไฟฟ้าในพื้นที่ และได้โรงไฟฟ้าใหม่ที่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ใช้เชื้อเพลิงลดลง ช่วยลดต้นทุนการผลิต

    สำหรับกรณีโรงไฟฟ้ากระบี่เทพา เนื่องจากภาคใต้มีกำลังผลิตในพื้นที่ไม่เพียงพอ ต้องส่งไฟฟ้าจากภาคกลาง 200 – 300 เมกะวัตต์ทุกวัน หากเป็นในช่วงก๊าซเจดีเอหยุดจ่าย หรือโรงไฟฟ้าจะนะหยุดซ่อม ต้องส่งไฟฟ้าไปช่วยประมาณวันละ 700 – 1,000 เมกะวัตต์ แต่สามารถส่งได้เพียงช่วงสั้นๆ เพราะสายส่งรับไม่สามารถรับปริมาณไฟฟ้า 1000 เมกะวัตต์ ต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานได้ โดยอัตราการเจริญเติบโตภาคใต้ ประมาณร้อยละ 5 -6 ต่อปี หรือเพิ่มขึ้นปีละประมาณ 150 เมกะวัตต์ ดังนั้น ทุกๆ 6 ปี จะต้องมีกำลังผลิตเพิ่มขึ้นหรือประมาณ 1,000 เมกะวัตต์

    ทำไมจึงใช้ถ่านหิน

20161125 A02 04

    ในทางเทคนิค โรงไฟฟ้าที่สามารถจ่ายไฟฟ้าได้อย่างมั่นคง จะต้องสามารถสำรองเชื้อเพลิงในปริมาณมากพอ และจัดหาได้อย่างต่อเนื่อง มีราคาไม่แพงเกินไป เช่น เชื้อเพลิงฟอสซิล หรือนิวเคลียร์ ประเทศทั่วโลก ที่ส่วนใหญ่จึงมีสัดส่วนถ่านหินผลิตไฟฟ้าร้อยละ 30 - 50 ยกเว้นประเทศที่ใช้พลังงานนิวเคลียร์ และมีโรงไฟฟ้าพลังน้ำแบบ firm ซึ่งเป็นน้ำที่มาจากการละลายของน้ำแข็งบนยอดเขา

    ดังนั้น หากไม่ใช้ถ่านหิน ก็ต้องใช้ก๊าซธรรมชาติ แต่เนื่องจากประเทศไทยมีการใช้ก๊าซธรรมชาติผลิตไฟฟ้ามากถึงร้อยละ 70 หากแหล่งก๊าซหรือท่อก๊าซอ่าวไทยขัดข้อง จะทำให้กำลังผลิตไฟฟ้าหายไปจากระบบประมาณ 12,000 เมกะวัตต์ กรณีก๊าซพม่าขัดข้อง ไฟฟ้าจะหายไปประมาณ 6,000 เมกะวัตต์ และกรณีเจดีเอขัดข้อง ไฟฟ้าภาคใต้จะหายไปเกือบ 2,000 เมกะวัตต์

    นอกจากนี้ ในการจัดทำ PDP2015 ได้มีการวิเคราะห์ต้นทุนการผลิตไฟฟ้า ซึ่งพบว่า การก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินที่กระบี่และเทพา จะช่วยลดการใช้ก๊าซ LNG ที่จะต้องนำเข้ามาซึ่งมีราคาสูงกว่าถ่านหินมาก ทำให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าโดยรวมของประเทศลดลง

    ทำไม ไม่ใช้พลังงานหมุนเวียนมากๆ

20161125 A02 05

    พลังงานหมุนเวียน ช่วยลดการใช้พลังงาน(Energy)จากฟอสซิลได้ แต่ผลิตได้ไม่แน่นอน หรือไม่สามารถสั่งการ(Dispatch) ตามความต้องการของระบบได้ จึงไม่สามารถพึ่งพาในด้านกำลังไฟฟ้า(Capacity)ได้ ต้องมีโรงไฟฟ้าหลักที่สามารถจ่ายไฟฟ้าได้อย่างมั่นคง(Firm) ควบคู่กันไป ทุกประเทศจึงมีการกำหนดสัดส่วนและการอุดหนุนพลังงานหมุนเวียนที่เหมาะสม ขึ้นอยู่กับฐานะทางเศรษฐกิจ และความสามารถของประชาชนที่จะรับภาระค่าไฟฟ้า

    ยกตัวอย่าง ประเทศเยอรมนี ซึ่งมีเศรษฐกิจดี มีระบบไฟฟ้าที่มั่นคง โดยมีโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิล และนิวเคลียร์ รวมกว่า 90,000 เมกะวัตต์ ในจำนวนนี้เป็นโรงถ่านหิน 49,000 เมกะวัตต์ ใกล้เคียงกับความต้องการไฟฟ้าที่มีราว 87,000 เมกะวัตต์ แต่เยอรมนีมีนโยบายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ได้ร้อยละ 40 ในปี 2563 และร้อยละ 95 ในปี 2593 จึงนำพลังงานทดแทนมาต่อยอดบนระบบไฟฟ้าที่มั่นคงแล้ว อีก 120 -130 เปอร์เซ็นต์ หรือกว่า 100,000 เมกะวัตต์ รวมกำลังผลิตทั้งหมดกว่า 190,000 เมกะวัตต์ ทำให้ราคาค่าไฟฟ้าแพงถึง 12 - 14 บาทต่อหน่วย

    ส่วนประเทศอื่นๆ ทั่วโลกส่วนใหญ่ยังมีกำลังผลิตจากพลังงานทดแทนน้อยกว่าร้อยละ 10 ของระบบไฟฟ้า แต่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เนื่องจากต้นทุนการผลิตที่ลดลง ทำให้ใช้เงินอุดหนุนน้อยลง และนโยบายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เข้มข้นขึ้น แต่การเพิ่มมักจะทำแบบค่อยเป็นค่อยไปเพื่อไม่ให้กระทบต่อระบบไฟฟ้าและค่าไฟฟ้าที่ประชาชนยอมรับได้