จับตากติกาคาร์บอนใหม่ “พ.ร.บ.ลดโลกร้อน” ปรับเปลี่ยนเพื่อเปลี่ยนผ่านพลังงานไทย
1 September 2026
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ได้เป็นเพียงประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมหรือเรื่องที่ไกลตัวอีกต่อไป แต่กำลังกลายเป็นกติกาใหม่ของการดำเนินธุรกิจทั่วโลก ประเทศไทยจึงผลักดันร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ “พ.ร.บ. ลดโลกร้อน” เพื่อวางกรอบการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศของประเทศอย่างเป็นระบบ และเป็นธรรมกับทุกภาคส่วน ตั้งแต่การกำหนดนโยบายและเป้าหมาย การจัดทำข้อมูลก๊าซเรือนกระจก การรับมือกับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนการนำกลไกทางเศรษฐศาสตร์มาใช้สนับสนุนการลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก เพื่อมุ่งสู่เป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ หรือ Net Zero Emissions
สำหรับ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ร่างกฎหมายฉบับนี้มีความเกี่ยวข้องโดยตรง และนำมาซึ่งโจทย์ใหญ่ที่ทำให้ภารกิจ กฟผ. ต่อจากนี้ ไม่ใช่แค่การผลิตไฟฟ้าให้เพียงพอ แต่คือการบริหารสมดุลระหว่างความมั่นคงของระบบไฟฟ้า ต้นทุนค่าไฟที่เหมาะสม และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไปพร้อมกัน
จากเป้าหมายประเทศสู่แผนพลังงาน
ร่าง พ.ร.บ. กำหนดให้มี คณะกรรมการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย เป้าหมาย และทิศทางการดำเนินงานของประเทศ ซึ่งอาจนำไปสู่การกำหนดเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกแยกตามภาคส่วน โดยเฉพาะภาคพลังงาน และส่งผลต่อแผนกำลังผลิตไฟฟ้า ตลอดจนการลงทุนด้านพลังงานในระยะยาว ควบคู่กันนั้น ยังเปิดทางให้จัดตั้งกองทุนภูมิอากาศ เพื่อสนับสนุนโครงการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศ โดยอาจเป็นช่องทางสนับสนุนโครงการพลังงานหมุนเวียน ระบบกักเก็บพลังงาน การเพิ่มประสิทธิภาพโรงไฟฟ้า เทคโนโลยีไฮโดรเจน รวมถึงเทคโนโลยีดักจับ กักเก็บ และใช้ประโยชน์จากคาร์บอน (CCUS) โดยหลักเกณฑ์การสนับสนุนยังต้องรอกฎหมายลูกต่อไป
ข้อมูลก๊าซเรือนกระจกต้องถูกต้องและตรวจสอบได้
หัวใจสำคัญของร่าง พ.ร.บ. คือการจัดทำฐานข้อมูลก๊าซเรือนกระจกของประเทศ โดยกำหนดให้กิจการบางประเภทต้องรายงานข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างเป็นระบบ มีความถูกต้อง ครบถ้วน และสามารถตรวจสอบย้อนกลับได้ ที่ผ่านมา กฟผ. ได้จัดทำและรวบรวมข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของโรงไฟฟ้าแต่ละแห่งอย่างต่อเนื่อง ซึ่งข้อมูลเหล่านี้จะเป็นพื้นฐานสำคัญในการกำหนดเป้าหมายลดการปล่อยประเมินต้นทุนคาร์บอน ติดตามผลการดำเนินงาน และรองรับหลักเกณฑ์ตามกฎหมายในอนาคต โดยจะนำไปเชื่อมโยงกับ แผนปฏิบัติการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ ซึ่งในภาคพลังงานจะครอบคลุมการเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียน การปรับปรุงประสิทธิภาพของโรงไฟฟ้า การลดใช้เชื้อเพลิงที่ปล่อยคาร์บอนสูง รวมถึงการพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าให้รองรับพลังงานหมุนเวียนได้มากขึ้น เมื่อมีฐานข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแล้ว ร่างกฎหมายนี้ได้วางช่องทางรองรับกลไกคาร์บอนไว้หลากหลายรูปแบบ ทั้งระบบ ETS ภาษีคาร์บอน และ CBAM เพื่อกดดันและจูงใจให้ภาคอุตสาหกรรมลดการปล่อยคาร์บอนลงตามเป้าหมาย
ETS กลไกควบคุมเพดานคาร์บอน ปล่อยเกินต้องซื้อ ลดปล่อยได้ขาย
กลไกแรกที่ต้องจับตามองมากที่สุดคือ ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emissions Trading System : ETS) ซึ่งจะใช้ข้อมูลปริมาณการปล่อยในอดีตมาเป็นฐานในการกำหนดเพดานและจัดสรร “สิทธิในการปล่อย” ให้แก่กิจการที่อยู่ภายใต้การควบคุม หากปล่อยต่ำกว่าสิทธิที่ได้รับ ก็สามารถนำสิทธิส่วนที่เหลือไปขายได้ แต่หากปล่อยเกิน ก็ต้องซื้อสิทธิเพิ่มหรือดำเนินการชดเชยตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด ดังนั้นหากโรงไฟฟ้าของ กฟผ. อยู่ภายใต้ระบบนี้ ปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยออกมาจะกลายเป็นต้นทุนการผลิต เช่นเดียวกับต้นทุนเชื้อเพลิงและค่าบำรุงรักษา ซึ่งจะส่งผลให้โรงไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพสูงและปล่อยคาร์บอนต่ำได้เปรียบทางการแข่งขันมากขึ้น ร่างกฎหมายยังเปิดทางให้สามารถนำ “คาร์บอนเครดิต” มาใช้ชดเชยภาระในระบบ ETS ได้ไม่เกินร้อยละ 15 ของสิทธิในการปล่อย และต้องเป็นคาร์บอนเครดิตจากโครงการที่ได้รับการรับรอง หมายความว่าผู้ประกอบการจะไม่สามารถซื้อคาร์บอนเครดิตมาชดเชยการปล่อยทั้งหมดได้ต้องลดการปล่อยจริงจากกระบวนการดำเนินงานเป็นหลักด้วย
ปัจจุบัน กฟผ. มีคาร์บอนเครดิตจากหลายโครงการ ทั้งโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาด การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้า และการปรับเปลี่ยนอุปกรณ์ไฟฟ้าแสงสว่าง อย่างไรก็ตาม ยังต้องติดตามว่าร่าง พ.ร.บ. จะยอมรับคาร์บอนเครดิตภาคพลังงานมากน้อยเพียงใด เนื่องจากหลักเกณฑ์ที่อยู่ระหว่างจัดทำยังเน้นหนักที่คาร์บอนเครดิตจากภาคป่าไม้และการเกษตร
Carbon Tax และผลต่อต้นทุนค่าไฟฟ้า
นอกจากระบบ ETS แล้ว ร่าง พ.ร.บ. ยังรองรับการใช้ ภาษีคาร์บอน (Carbon Tax) ซึ่งอาจคิดภาระภาษีตามปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยออกมา ผู้ที่ปล่อยคาร์บอนสูงต้องรับภาระภาษีสูงขึ้น ซึ่งหากครอบคลุมถึงเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า ย่อมกลายเป็นต้นทุนของโรงไฟฟ้า และอาจส่งผ่านไปยังต้นทุนค่าไฟฟ้า (ค่า Ft) ในอนาคต กฟผ. จึงต้องประเมินและวางแผนรับมืออย่างรอบคอบ เพื่อให้การลดก๊าซเรือนกระจกเดินหน้าไปพร้อมกับการดูแลค่าครองชีพของประชาชน
CBAM กติกาการค้าระหว่างประเทศเพื่อความเป็นธรรม
เมื่อกลไก ETS และภาษีคาร์บอนสร้างภาระต้นทุนให้กับผู้ผลิตภายในประเทศย่อมส่งผลกระทบต่อความสามารถ ในการแข่งขันโดยตรงร่าง พ.ร.บ. จึงนำ กลไกปรับราคาคาร์บอนข้ามพรมแดน (CBAM) เข้ามาเป็นตัวช่วยสร้างความเป็นธรรมระหว่างสินค้าที่ผลิตในประเทศกับสินค้านำเข้า หากผู้ผลิตไทยต้องแบกรับต้นทุนจากภาษีคาร์บอน สินค้านำเข้าที่มีการปล่อยคาร์บอนสูงก็ควรรับภาระในระดับที่เหมาะสมเช่นกัน เพื่อไม่ให้สินค้าจากต่างประเทศได้เปรียบด้านราคา
ยกระดับคาร์บอนเครดิตสู่ “ทรัพย์สิน” ตามกฎหมาย
อีกหนึ่งก้าวสำคัญของร่าง พ.ร.บ. คือการรับรองให้คาร์บอนเครดิตมีสถานะเป็น “ทรัพย์สิน” จากเดิมที่เป็นเพียงใบรับรองในระบบสมัครใจ การเปลี่ยนแปลงนี้ช่วยให้คาร์บอนเครดิตมีมูลค่าและรับรองสิทธิตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่งผลให้ กฟผ. และผู้ประกอบการสามารถนำคาร์บอนเครดิตไปซื้อขาย โอน รับโอนและบันทึกเป็นสินทรัพย์ขององค์กรได้ ซึ่งจะช่วยสร้างความมั่นใจและยกระดับตลาดคาร์บอนไทยอย่างมาก
ไม่เพียงลดการปล่อย แต่ต้องพร้อมรับผลกระทบ
ร่าง พ.ร.บ.นี้ไม่ได้มุ่งเน้นเพียงแค่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเท่านั้น แต่ยังให้ความสำคัญกับการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กฟผ. จึงต้องวางแผนรับมือผลกระทบจากสภาพอากาศในทุกมิติของการดำเนินภารกิจ เพื่อรักษาความมั่นคงของระบบไฟฟ้า ขณะเดียวกันยังครอบคลุมถึงการกำกับดูแล เช่น มาตรฐานกลางในการจัดกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (Taxonomy) ซึ่งเป็นมาตรฐานจัดกลุ่มกิจกรรมสีเขียวเพื่อโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน
ขณะเดียวกัน เมื่อกฎหมายกำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบการ ก็ย่อมมีบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่ปฏิบัติตาม ดังนั้น ระบบข้อมูล กระบวนการตรวจสอบ และการกำกับดูแลภายในองค์กรจึงต้องมีความพร้อมและรัดกุมมากยิ่งขึ้น
เตรียมพร้อมก่อนกฎหมายมีผลบังคับใช้
ปัจจุบัน ร่าง พ.ร.บ. ผ่านขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นและการพิจารณาในระดับนโยบายแล้ว โดยคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการเมื่อเดือนธันวาคม 2568 และอยู่ระหว่างกระบวนการตรวจพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ก่อนเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา และคาดว่าอาจมีผลใช้บังคับในปี 2570 ก่อนทยอยออกกฎหมายลำดับรองหรือกฎหมายลูก และเริ่มดำเนินกลไกต่าง ๆ เป็นระยะ อย่างไรก็ตาม กรอบเวลาดังกล่าวยังอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามกระบวนการพิจารณากฎหมายและความพร้อมของประเทศ
แม้ร่างกฎหมายจะยังไม่มีผลบังคับใช้ แต่ กฟผ. ยังคงเดินหน้าเตรียมความพร้อมรับกติกาคาร์บอนรูปแบบใหม่ ควบคู่กับการเดินหน้าตามแนวทาง ‘Triple S’ ทั้งการปรับเปลี่ยนแหล่งผลิตไฟฟ้าไปสู่พลังงานที่สะอาดขึ้น (Sources Transformation) การเพิ่มแหล่งดูดซับและกักเก็บคาร์บอน (Sink Co-creation) และกลไกการสนับสนุนการลดก๊าซเรือนกระจก (Support Measures Mechanism) เพราะเป้าหมายสำคัญของ กฟผ. ไม่ใช่เพียงการปฏิบัติตามกฎหมาย หากแต่เป็นการนำพาระบบพลังงานไทยก้าวผ่านการเปลี่ยนผ่านอย่างสมดุล โดยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกควบคู่กับการรักษาความมั่นคงของระบบไฟฟ้า และดูแลต้นทุนไม่ให้กระทบต่อประชาชน เพื่อวางรากฐานพลังงานที่สะอาด มั่นคง และยั่งยืน เพื่อส่งต่ออนาคตที่ดีกว่าให้แก่คนไทยทุกคน
